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中国地方政府债务:正在发生的未来
2018-12-06

中国地方政府债务是一个充满了巨大争议的问题,无论是对其规模估算、风险评估,还是处置途径,都有诸多不同甚至截然相反的看法。与发达国家不同,谈及中国的地方政府隐性债务,不可忽视的是中国地方政府在经济增长中扮演的独特角色。

中国地方政府的企业化运作是中国经济增长的重要解释之一,这与中央、地方在经济上的分税制安排及GDP激励机制密切相关。

其中,最重要的方面就是中国地方政府在基建上的投入。基础设施的完善极大改善了中国的投资环境。关于基建对经济增长正外部性的学术和实证都比较充分。

中国具备全球少有的较为完整的产业体系,在中国的产业集聚中,地方政府发挥了至关重要的作用。以克鲁格曼等为代表的新经济地理学派指出,产业集聚的重要因素有企业数量、人力资本、消费者购买力和交通运输条件。

中国地方政府推动的招商引资、产业园区建设吸引了企业的集聚,人力资本的改善也来自于政府持续的教育资源投入,而产业配套和集聚能力与交通运输的改善更是密切相关。

当然,在基建上的巨大投入也形成了债务的快速增长,特别是隐性债务的增长,进而使得中国的宏观杠杆率较高。

根据国际货币基金组织(IMF)的估算,截至2017年底中国地方政府隐性债务约为24.8万亿元,我们从资产端和资金端分别进行了估算,2015—2017年新增的地方政府隐性债务约为26万亿元。考虑到资产端形成的跨年度性,估计实际形成的隐性债务约为30万亿元。

截至2018年一季度,中国政府部门杠杆率为47.8%,显著低于发达国家(109%)甚至发展中国家(49.7%)的平均水平。但由于其统计口径仅包括核心债务工具——贷款、债券、货币和存款,因此该指标不能完全反映地方政府隐性债务。

相对而言,IMF涵盖了较为全面的政府债务,但即便考虑了隐性债务而采用IMF的数据,中国政府部门的杠杆率也并不显著的高。如果按照估算的30万亿元隐性债务,中国政府部门的杠杆率为70%,仍然显著低于发达国家109%的平均水平。

如上所述,尽管从2009年以来中国地方政府债务扩张加速,但从其绝对额和国际比较来看,高得并不显著。

那么各方面对中国地方政府债务的担忧实质上反映的真问题是什么呢?

(一)扩张的隐蔽性、预算软约束及对金融秩序的扭曲

2009年以来,地方政府通过各种影子银行体系的债务扩张不太透明,融资和资金使用过程缺乏有效的监督,形成了实际上的预算软约束。除了对公共财政资源的侵蚀,预算软约束对金融秩序的扭曲极为突出。

基于微观数据的学术研究也发现,2009年以来中国资源配置效率进一步恶化,而且与地方政府获得直接融资权密切相关。地方政府不仅将金融资源导入基建投资,也会导入与其有政治关联的企业,从而导致金融资源配置从私企向国企倾斜。

从高效私企向低效私企倾斜,进而拖累经济潜在增速,并导致宏观杠杆率的进一步攀升。年以来,政策所指向的去地方政府和国企的杠杆之所以异化为对民营企业去杠杆。最终反而被动抬升民营企业的杠杆率,与地方政府债务扩张的扭曲密切相关。

如果不从根本上将地方政府及其关联信用管住,每一次的紧缩必然以民营企业为代价。

(二)2012年以后债务形成的基建产出在快速下降

尽管基建在中国经济增长中发挥了很大的积极作用,但这一作用在2012年之前更为明显,此后其效率明显下滑。2012年之后,基建投资占GDP比重不断攀升,但经济增速却持续走低。

(三)2011年以后政府利息支出增速超过名义GDP增速

 

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